Lissabon – Urteil: – 7 – Teil !

Fortsetzung :

Die Ausübung der Hoheitsrechte der Europäischen Union werde zudem nicht ausreichend durch die europäischen Institutionen legitimiert. Der Rat könne von vornherein nur beschränkte Legitimation vermitteln. Das Demokratieprinzip gebiete, dass wesentliche Entscheidungen durch das Parlament verabschiedet würden. Die im demokratischen Staat entscheidende Rückkopplung zwischen Staatsorganen und Volk erschöpfe sich nicht in dem nur in Abständen wiederkehrenden Akt der Wahl des Parlaments. Die staatliche Willensbildung lasse sich vielmehr beschreiben als ein Prozess, in den die unterschiedlichen Meinungen, Weltanschauungen und Interessen des Volkes einflössen. Der Rat als Vertreter nationaler Interessen könne diese Funktion nur unzureichend erfüllen. Er sei erstens nicht Repräsentativorgan, das heißt die Willensbildung des Volkes werde so stark gefiltert und personell verringert, dass die dem Parlament zukommende beratende Funktion nur eingeschränkt wahrgenommen werden könne. Zweitens finde sich die nationale Opposition im Rat nicht wieder. Auch das Europäische Parlament legitimiere die Ausübung der Hoheitsrechte der Europäischen Union nicht ausreichend, da das Prinzip der Stimmengleichheit bei der Wahl des Europäischen Parlaments nicht gelte und das Europäische Parlament weder die Kommission in ausreichendem Maße legitimiere noch das Niveau der Legitimation europäischer Entscheidungen dem vom Demokratieprinzip geforderten und dem von den entwickelten demokratischen Staaten akzeptierten Niveau demokratischer Gesetzgebung entspreche. Das zum „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren” umbenannte Verfahren der Mitentscheidung werde nur vordergründig zum Regelverfahren, weil sich in den einzelnen Politikbereichen zahlreiche Sondervorschriften fänden, die abweichende Verfahrensregelungen träfen. Wesentliche, in Grundrechte eingreifende Entscheidungen – etwa in den Anwendungsbereichen der Art. 87 Abs. 3, Art. 89, Art. 113 AEUV – könnten ohne Zustimmung des Europäischen Parlaments getroffen werden.

dd.) Die Beschwerdeführer zu VI. machen ebenfalls geltend, dass die demokratischen Grundlagen der Europäischen Union nicht mit dem Integrationsprozess Schritt gehalten hätten. Sie fordern das Bundesverfassungsgericht auf, im Lichte bereits übertragener und noch zu übertragender Hoheitsrechte zu prüfen, ob die in seinem Urteil zum Vertrag von Maastricht (vgl.BVerfGE 89, 155 ff. ) niedergelegten Erwartungen an die rechtsstaatlich-demokratische Entwicklung der Europäischen Union erfüllt worden seien. Die Beschwerdeführer zu VI. behaupten, dass dies nicht der Fall sei. Die Rechtssetzungs- und Entscheidungspraxis der Kommission habe sich zu einem „Regime der Selbstermächtigung” entwickelt. Der Stabilitätspakt werde durch die in der Vergangenheit gewährten Ausnahmeregelungen seiner Substanz beraubt. Es sei daher unmöglich, noch länger von einer Zustimmung Deutschlands zur Europäischen Währungsunion zu sprechen.

Der Vertrag von Lissabon mache die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat ferner zur Regel und entleere auf diese Weise die Kompetenzen des Deutschen Bundestages. Die im Subsidiaritätsprotokoll vorgesehenen Verfahren zur Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips seien wegen der strukturellen Überforderung der nationalen Parlamente nicht geeignet, den Prinzipien der begrenzten Einzelermächtigung, der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit wirksam Geltung zu verschaffen. Die Verfahren liefen außerdem darauf hinaus, dass kleinere Mitgliedstaaten bei der Anzahl der begründeten Stellungnahmen nationaler Parlamente, die zu einer Überprüfung des Entwurfs eines Gesetzgebungsakts verpflichten (Art. 7 des Subsidiaritätsprotokolls), im gleichen Umfang berücksichtigt würden wie Deutschland. Das Ablehnungsrecht der nationalen Parlamente im Rahmen des Brückenverfahrens gewähre ebenfalls keine Sicherung der demokratischen Zustimmung, und die Erweiterung des sachlichen Anwendungsbereichs der Flexibilitätsklausel führe zu einer „entgrenzten Kompetenz-Erweiterungskompetenz”. Dahinstehen kann nach Ansicht der Beschwerdeführer zu VI. allerdings, ob die Verteilung der Abgeordneten im Europäischen Parlament mit dem Prinzip demokratischer Repräsentativität vereinbar ist. Entscheidend sei vielmehr, dass das Europäische Parlament nicht die Möglichkeit habe, dem Initiativmonopol der Kommission mit der Befugnis entgegenzutreten, die Kommission zur Unterlassung von legislativen Initiativen zu veranlassen. Darüber hinaus relativiere die Zuständigkeit der Kommission für die tertiäre Rechtssetzung das Mitentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments im Rahmen der Rechtssetzung (vgl. Art. 290 f. AEUV).

b.) – Die Beschwerdeführer zu III. und IV. sind außerdem der Auffassung, dass das Zustimmungsgesetz zum Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland führt. Sie stützen diese Rüge ebenfalls auf Art. 38 GG.

aa.) – Nach Auffassung des Beschwerdeführers zu III. ist die Grenze dessen, was der Grundsatz der souveränen Staatlichkeit an Übertragung von Hoheitsrechten noch zulasse, mit dem Vertrag von Lissabon überschritten. Die Europäische Union werde Völkerrechtssubjekt und könne auf der völkerrechtlichen Ebene wie ein Staat agieren. Sie verfüge über einen außenpolitischen Apparat, der quasistaatlichen Charakter nach außen habe, sowie über weitreichende außenpolitische Kompetenzen. Das Unionsrecht besitze uneingeschränkten Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten, auch vor dem Grundgesetz, mit der Konsequenz, dass die Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht ausgeschaltet sei. Die Europäische Union verfüge über eine Kompetenz-Kompetenz (Art. 48 Abs. 6 und Abs. 7 EUV-Lissabon; Art. 311, Art. 352 AEUV) und sei mit den Zuständigkeiten für die innere Sicherheit und die Strafverfolgung in Kerngebiete der Staatlichkeit vorgedrungen. Diesem Souveränitätsverlust der Mitgliedstaaten stehe weder das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, das keine effektiv begrenzende Funktion mehr habe, noch das Subsidiaritätsprinzip entgegen. Abhilfe schaffen könnte hier nur die konkrete Ausgestaltung in Form abschließender, begrenzter Kompetenzen oder negativer Kompetenzkataloge sowie die Einrichtung eines unabhängigen Überwachungsorgans, etwa eines Kompetenzkonfliktgerichtshofs.Der Vertrag von Lissabon verletze schließlich das demokratische Prinzip wechselnder Mehrheiten. Zum demokratischen Prozess gehöre der Wettbewerb um die politische Macht, also das Wechselspiel von Minderheit und Mehrheit. Dieser Wettbewerb finde jedoch auf europäischer Ebene nicht statt. Die europäischen Institutionen seien nicht um die Zentralität des politischen Konflikts angeordnet. Die Unerkennbarkeit politischer Konfliktlinien führe zu politischer Apathie in Form von Enthaltungen bei den Wahlen zum Europäischen Parlament. Neben der Staatsgewalt verfüge die Europäische Union auch über ein Staatsgebiet, nämlich den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, sowie ein Staatsvolk. Das Europäische Parlament setze sich nicht mehr aus Vertretern der Staatsvölker der Mitgliedstaaten, sondern aus Vertretern der Unionsbürger zusammen. Die Entwicklung der Europäischen Union zu einem Bundesstaat überschreite die Aufgaben und Befugnisse der Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland. Eine für eine solche Integration nötige Grundlage könne nur ein Verfassungsgesetz bilden, das sich das deutsche Volk nach Maßgabe des Art. 146 GG geben müsse.

Anmerkung: - Sehr sehr wichtig, die in rot eingefügte Schrift. Genau da liegt der Hund begraben !

c.) Die Beschwerdeführer zu IV., V. und VI. rügen auf der Grundlage von Art. 38 GG ferner die Verletzung weiterer Staatsstrukturprinzipien durch das Zustimmungsgesetz.

aa.) Der Beschwerdeführer zu IV. macht eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips geltend, soweit es von Art. 79 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG für unantastbar erklärt werde. Angesichts der umfangreichen Zuständigkeiten der Europäischen Union sei die grundrechtliche Kontrolle auf europäischer Ebene unzureichend. Der Vertrag von Lissabon habe insbesondere keine Grundrechtsklage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union eingeführt.

bb.) – Nach Auffassung der Beschwerdeführer zu V. werden die demokratischen, sozialpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten des Deutschen Bundestages durch den Vertrag von Lissabon insofern beschränkt, als die Europäische Union auf eine wettbewerbsorientierte „offene Marktwirtschaft” festgelegt werde. Zwar enthalte das Grundgesetz keine Festlegung auf eine bestimmte Wirtschaftsordnung. Das Sozialstaatsprinzip verpflichte den Gesetzgeber jedoch, für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze zu sorgen, wenn es ihm dabei auch einen weiten Spielraum belasse. Durch angeblich wettbewerbsfördernde europäische Rechtssetzung und Rechtsprechung könne das Sozialstaatsprinzip entgegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG ausgehebelt werden. So besitze die Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon umfangreiche Kompetenzen in allen wirtschaftspolitischen Fragen, nicht aber im Bereich des Steuerrechts und der sozialen Sicherung. Das Streikrecht gelte nach jüngeren Urteilen des Gerichtshofs nur dann, wenn durch dessen Wahrnehmung die Grundfreiheiten nicht unverhältnismäßig eingeschränkt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 11. Dezember 2007, Rs. C-438/05, Viking, Slg. 2007, S. I-10779 Rn. 90; EuGH, Urteil vom 18. Dezember 2007, Rs. C-341/05, Laval, Slg. 2007, S. I-11767 Rn. 111).

cc.) – Die Beschwerdeführer zu VI. rügen eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips. In dem Maße, in dem die auf die Europäische Union übertragenen Hoheitsrechte quantitativ zunähmen, müssten die qualitativen Anforderungen an die binnenrechtliche Organisation der Europäischen Union unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung steigen. Mit Ausnahme des Gerichtshofs der Europäischen Union, dem eindeutig eine judikative Funktion zugewiesen sei, würden in den übrigen Unionsorganen exekutive und legislative Funktionen miteinander vermengt. Das Europäische Parlament verfüge im Gegensatz zur Kommission über kein Initiativrecht, sondern nur über Mitentscheidungsrechte im Bereich der Rechtssetzung.

aa) – Der Beschwerdeführer zu III. rügt in seiner Beschwerdeschrift vom 23. Mai 2008 eine Verletzung von Art. 20 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 GG. In seinem Schriftsatz vom 21. Oktober 2008 nimmt er diese Rüge – soweit Art. 2 Abs. 1 GG auf die Verletzung objektiver Verfassungsprinzipien bezogen worden sei – teilweise zurück und macht zusätzlich eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 3, Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3, Art. 8 bis Art. 14, Art. 16, Art. 19 Abs. 4, Art. 101, Art. 103 und Art. 104 GG geltend.

b.) Die Beschwerdeführer zu III. und V. erheben weitere, das Zustimmungsgesetz betreffende Rügen, die nicht auf Art. 38 GG, sondern auf andere Vorschriften des Grundgesetzes gestützt werden.

1.) Aus Art. 20 Abs. 4 GG ergebe sich ein dem Widerstandsrecht vorgelagertes Recht, das sich gegen alle Handlungen richte, die die nach Art. 79 Abs. 3 GG unabänderlichen Verfassungsgrundlagen ganz oder teilweise beseitigten. Eine auf dieses Recht gestützte Verfassungsbeschwerde sei gegenüber Verfassungsbeschwerden, die auf andere Grundrechte gestützt würden, nicht subsidiär. Zwar seien Art. 38 und Art. 20 Abs. 4 GG verletzt, wenn die sich aus dem Demokratieprinzip und dem Grundsatz der souveränen Staatlichkeit ergebenden Grenzen der Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union überschritten würden. Allerdings führe die Verletzung der anderen durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsprinzipien, insbesondere des Gewaltenteilungsprinzips, allein zur Verletzung von Art. 20 Abs. 4 GG. Das Zustimmungsgesetz unterschreite das nach Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 GG erforderliche Mindestmaß an Gewaltenteilung, welches im Anwendungsbereich des Art. 23 GG beachtet werden müsse. Die Bundesregierung dominiere den Deutschen Bundestag auf der europäischen Ebene in der Rechtssetzungsfunktion. Sie könne als Teil des Rates höherrangiges Recht setzen, welches das vom Deutschen Bundestag erlassene Recht verdränge. Mit diesem „Spiel über die Bande” könne die Bundesregierung das Parlament umgehen und über die europäische Ebene Vorschriften durchsetzen, für die sie im Bundestag keine Mehrheit bekomme. Der Beschwerdeführer zu III. ist der Ansicht, dass „andere Abhilfe” im Sinne von Art. 20 Abs. 4 GG vom Bundesverfassungsgericht im Wege der Verfassungsbeschwerde zu gewähren sei. Art. 20 Abs. 4 GG könne aber auch dahingehend ausgelegt werden, dass die Vorschrift einen außerordentlichen Rechtsbehelf im Sinne eines „Rechts auf andere Abhilfe” garantiere, das in Analogie zum Verfassungsbeschwerdeverfahren zu gewähren sei.
cc.) Nach Ansicht des Beschwerdeführers zu IV. ist das durch den Vertrag von Lissabon geschaffene Gemeinwesen faktisch kein völkervertraglicher Staatenverbund mehr. Vielmehr handele es sich um „einen großen Bund mit eigener Rechtssubjektivität”, der auftrete wie ein eigener Staat – mit eigenen Gesetzgebungsorganen, eigenen Behörden und eigener Unionsbürgerschaft. Die Zuständigkeit zur Rechtsangleichung des Straf- und Strafverfahrensrechts betreffe einen Kernbestand staatlicher Hoheitsgewalt, da die Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch nichts stärker verkörpert werde als durch das Recht, materielles Strafrecht zu gestalten und prozessual durchzusetzen. Auch die Frage, ob und wie sich ein Staat verteidige, sei ein entscheidender Aspekt der Staatsqualität eines Staates.

aa) Der Beschwerdeführer zu III. beantragt in seiner Beschwerdeschrift vom 23. Mai 2008 zunächst festzustellen, dass die Begleitgesetzgebung ihn als solche in Art. 38 GG verletzt. In seinem Schriftsatz vom 21. Oktober 2008 beschränkt er seinen Antrag auf einzelne Bestimmungen der Begleitgesetzgebung, nämlich Art. 1 Nr. 1 und Nr. 2 des Änderungsgesetzes und Art. 1 § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 3 Nr. 3 und Abs. 6 sowie § 5 des Ausweitungsgesetzes. Die Beschwerdeführer zu VI. beschränken ihren Antrag ebenfalls auf die genannten Vorschriften.

e.) Die Beschwerdeführer zu III. und VI. tragen weiter vor, dass die Begleitgesetzgebung, das Änderungsgesetz sowie das Ausweitungsgesetz, sie in ihren Rechten aus Art. 38 GG verletze. Der Beschwerdeführer zu III. rügt darüber hinaus Art. 2 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 4 GG.

2) Die Verletzung von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 3, Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3, Art. 8 bis Art. 14, Art. 16, Art. 19 Abs. 4, Art. 101, Art. 103 und Art. 104 GG begründet der Beschwerdeführer zu III. mit der Rechtsverbindlichkeit der Grundrechtecharta nach dem Vertrag von Lissabon. Diese führe nicht nur dazu, dass die Menschenwürde im Rahmen der Europäischen Union der Abwägung mit anderen Rechtsgütern, insbesondere mit den wirtschaftlichen Grundfreiheiten, unterworfen werde. Die Grundrechtecharta dispensiere die deutschen Staatsorgane darüber hinaus weitgehend von der Verpflichtung zur Beachtung der Grundrechte des Grundgesetzes nicht nur in den Bereichen, in denen sie zwingende Vorschriften des Unionsrechts ausführten, sondern auch dort, wo sie nicht an Unionsrecht gebunden seien. Schließlich beseitige die Grundrechtecharta die Garantenstellung, die das Bundesverfassungsgericht für den Grundrechtsschutz gemäß der sogenannten Solange II-Rechtsprechung (vgl.BVerfGE 73, 339 ff.) innehabe.

bb.) Die Beschwerdeführer zu V. rügen ebenfalls eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1 GG. Sie sind der Auffassung, dass dem Vertrag von Lissabon im Hinblick auf den allgemeinen Gesetzesvorbehalt nach Art. 52 Abs. 1 GRCh eine vertragliche Klarstellung fehle, wonach die Menschenwürde nicht mit anderen Rechtsgütern, insbesondere mit den wirtschaftlichen Grundfreiheiten, abgewogen werden dürfe.

Der Beschwerdeführer zu III. trägt vor, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Maastricht schließe es zumindest nicht aus, dass sich aus Art. 38 GG auch ein subjektives Recht auf Beachtung des Demokratieprinzips innerhalb der Bundesrepublik Deutschland ergebe. Das Recht bestehe jedenfalls soweit, als das durch Art. 38 GG garantierte Recht auf Teilhabe an der demokratischen Legitimation der Staatsgewalt mittelbar betroffen sei. Die Beschwerdeführer zu VI. argumentieren, dass sich die Beschwerdebefugnis für die Begleitgesetzgebung aus dem Sachzusammenhang ergebe. Ohne das Zustimmungsgesetz entfalle der Sinn der Begleitgesetzgebung. Zustimmungsgesetz und Begleitgesetzgebung müssten deshalb verfassungsprozessual als Einheit betrachtet werden. Hieraus folge unter anderem, dass die Begleitgesetzgebung ebenso wie das Zustimmungsgesetz ausnahmsweise bereits vor Ausfertigung und Verkündung angegriffen werden könnte.cc.) Die Beschwerdeführer zu III. und VI. legen übereinstimmend dar, dass Art. 1 Nr. 1 des Änderungsgesetzes und Art. 1 § 3 Abs. 2 des Ausweitungsgesetzes das demokratische Mehrheitsprinzip verletzten, weil der Deutsche Bundestag gezwungen werde, gegen den Willen der Mehrheit Subsidiaritätsklage zu erheben. Art. 1 § 4 Abs. 3 Nr. 3 und Abs. 6 des Ausweitungsgesetzes seien ebenfalls nicht mit dem Demokratieprinzip, soweit Art. 79 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG es für unantastbar erkläre, vereinbar. Dem Deutschen Bundestag werde das Ablehnungsrecht nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon in den Fällen genommen, in denen sich der Schwerpunkt der Initiative des Europäischen Rates auf die konkurrierende Gesetzgebung beziehe oder in denen sich ein Schwerpunkt nicht eindeutig feststellen lasse. Art. 1 Nr. 2 des Änderungsgesetzes und Art. 1 § 5 des Ausweitungsgesetzes verletzten das Prinzip der demokratischen Repräsentation schließlich dadurch, dass die durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages auf den Europaausschuss übertragen werden könnten.

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